Fiche de lecture "Renover l'action sociale et Médico sociale" 2003

FICHE DE LECTURE

RENOVER L’ACTION SOCIALE ET MEDICO SOCIALE 2^ème édition

Histoires d’une refondation - Ed DUNOD 1^ère édition 2003

Auteurs

Un des rédacteurs de la loi du 02 janvier 2002 – directeur adjoint en 2005 à la caisse nationale de solidarité pour l’autonomie

Caisse nationale de solidarité pour l’autonomie

Etablissement public crée par la loi du 30 juin 2004. La loi du 11 février 2005 sur l’égalité des droits et des chances des personnes handicapées a précisé et renforcé ses missions.

Elle a vu le jour en mai 2005 et depuis le 1^er janvier 2006 travaille sur

C’est une caisse qui répartie les moyens financiers et une agence d’appui technique

Financée par le budget de la solidarité nationale, 0,1% de la CSG et la contribution des caisses de retraite, les crédits d’assurance maladie destinées aux personnes âgées et aux personnes handicapées.

Le directeur est nommé par décret

Publications diverses ex synthèse des travaux sur le 5^ème risque – d’un département à l’autre les MDPH (téléchargement sur site internet 4 pages) 3 lettres par an

Genre – thème et thèse

Essai théorique concernant les politiques sociales

Cet ouvrage traite la loi du 02 janvier 2002 en s’appuyant sur les lois qu’elle est venue remplacer, pourquoi et comment elle a vu le jour sur fond historique du secteur social et médico-social et les incidences sur le secteur et ses professionnels.

Structure du texte

1 les origines de la loi et l’avènement de ses principes

La loi 2002-2 trouve ces sources bien avant 1970, déjà au XIX° S des lois existaient avec la même idée :

Toutefois la première loi relative aux institutions sociale est la loi du 30/06/1975 75-735, elle reconnaît l’autonomie du secteur par rapport au secteur sanitaire.

Qu’est ce qui a amené cette première loi ?

2^nd moitié du XIX° S, la multiplication de ces institutions amènent deux lois

23/11/1957 pour les adultes handicapés et 13/12/1971 création de la commission départementale d’orientation des infirmes

Les modalités de prise en charge éducative, sociale amènent les institutions à s’ouvrir vers l’extérieur.

Au départ l’Etat craint le contre-pouvoir et interdit toutes associations puis pour lutter contre la création de sociétés secrètes, l’état acceptent mais toujours sous contrôle. Il va exister diverses instance de contrôle jusqu’à la création d’un ministère en 1920 ministre de l’hygiène, de l’assistance et de la prévoyance sociale. Cette volonté de contrôler les institutions sociales va de pair avec leur développement et un secteur de plus en plus autonome.

On va trouver diverses législations (dont les ordonnances XXIV secteur de l’enfance handicapé) jusqu’à la loi du 30/06/1975.

Le secteur intègre difficilement cette notion d’autorisation et de contrôle, les associations s’organisent pour asseoir leur légitimité et faire contrepoids : avènement des conventions collectives (1966), branche professionnelle, syndicats d’employeurs, fond de formation

2 la loi 75-535 – sa naissance et son évolution

A l’initiative de la loi René Lenoir

Contrôler le travail des associations :

* si le budget des associations provient à plus de 30 % de l’état, elles doivent passer une convention

* intégration de salariés et membres de l’état dans l’organisme consultatif

* formation des salariés : directeur et homologation du titre d’éducateur spécialisé

La base de la loi 75-735 est la loi hospitalière du 31/12/1970. Cette loi recentre l’hôpital sur le sanitaire et donne la possibilité à l’hôpital de poursuivre à titre transitoire la prise en charge du médico- social. Décret jamais paru et prise en charge a été poursuivi jusqu’à l’apparition de la loi de 75. (Ex article 23 de la loi avait donné 10 ans aux hospices pour devenir établissements sociaux ou médico-sociaux ou unités de soins (service public hospitalier))

Objectif de la loi :

Juste milieu pour cette loi qui instaure ni contrôle accru ni liberté, elle pose un cadre bien utile finalement avec la crise, même si au départ elle avait rencontré un front de refus

A la veille de la réforme de la loi de 1975, la loi a largement été modifié avec 21 lois rajoutées seule l’architecture de la loi avait été conservé ; 2 grands principes étaient remis en cause : la gestion du médico-social par l’hôpital et l’opposabilité des enveloppes.

Principales modifications de la loi 75 avant la loi 2002 :

Loi particulière : décentralisation cette loi met à mal la loi de 75 car plus d’unicité dans les financeurs, cette loi organise également les pouvoirs en termes d’autorisation et de tarification, régulation financière rigoureuse, introduction d’un schéma départemental et social

Loi hospitalière de 1991

Article 51 de l’ordonnance N°96-346 du 24 avril 1996 portant sur la réforme de l’hospitalisation publique et privée autorise à nouveau le sanitaire à créer et gérer des services et établissements sociaux et médico-sociaux.

1998-1999 enveloppes financières pour le secteur à caractère limitatives.

3- les étapes de construction de la loi : 7ans avec des phases très actives d’autres moins

En février 1995 DASS constate une importante disparité de l’offre sociale et médico sociale selon les régions et les départements car il n’y a aucune planification

Rapport décembre 1995 de S WEIL à l’occasion des 20 ans de la loi. L’IGAS suggère une réforme de la loi de 75 sur la base d’une consultation. Jacques BARROT 31/01/1996 lance la mise en chantier (mai à sept avant projet est écrit) grande consultation par ateliers

Dossier mis en arrière plan à cause d’autres priorités comme l’emploi des jeunes, lutte contre les exclusions, cmu , tarification des EHPAD, mise en œuvre des 35 heures – le rapport Terrasse en 2000 relance le dossier

Succès politique mais aussi technique car le texte initial sera enrichi sans modifié à sa construction ni le contenu

Volonté d’aller vite, 2 rapporteurs se retrouvent pour trouver un accord sur les divergences en peu de temps

4 – les fondements de la loi

Article 1^er de la loi de 75-735 définissait les 6 missions principales d’action sociale, la loi 2002-2 va plus loin (article 1 – 2 et 3).

Les missions article 5 , sont définies comme des missions d’intérêt général et d’utilité publique et non comme des missions de service public .Ce choix est lié au fait de la part du privé plus important que le secteur public dans le médico-social, public relève rarement d’un accueil d’urgence, le public a souvent besoin d’une orientation CDES ou COTOREP.

Nomenclatures des établissements concernés : la loi permet de donner un cadre légal à des établissements et services déjà existant mais dépourvu jusque là de cadre législatif. Certaines d’entre elles resteraient encore hors champ comme le service des tutelles, service d’aide à domicile.

5 – la loi 2002 -2 : votée à l’unanimité au parlement

Promotion du droit de personnes

La loi en fait une question décisive par la reconnaissance des droits des personnes en difficultés, la qualité du rapport aux usagers sera le pivot de l’évaluation des services et des établissements.

Maintien à domicile ou institution plus facile à applique au secteur de la personne âgée qu’au secteur du handicap

On recherche systématiquement l’accord de la personne par la contractualisation

Accompagnement sur mesure et non globalisé

Garantie de protection vis-à-vis d’un tiers

Partage des informations à caractère secret admis dès lors qu’il est indispensable à la prise en charge

Accès à son dossier, toutes traces écrites le concernant : cahier de liaison.

Loi prévoit sauf dispositions législatives contraires ce qui permet de prévoir des dérogations et prévenir les conséquences néfastes pour le mineur et sa famille d’une communication mal maitrisée.

(Information sur ses droits fondamentaux – information sur le contenu de sa prise en charge – participation à l’élaboration de celle-ci)

Les outils garantissant l’exercice des droits de personnes

7 principes et 7 outils mais qui ne sont pas miroir

Outil	Disposition législation	Objectif	Contenu	Observation
Le livret d’accueil	Art L 311-4 (article 8)	Il est destiné à garantir l’exercice effectif des droits et prévenir tout risque de maltraitance.	La circulaire N° 138 DGAS du 24/03/2004 prévoit une série d’indications Est annexé la charte des droits et des libertés de la personne accueillie et le règlement de fonctionnement de l’institution	bel objet de plaquette de communication vers l’extérieur qui traduit en langage clair pour tous le projet institutionnel
Charte des droits des usagers et des libertés	Art L 311-4 Trouve ses origines dans différents textes de lois la protection des personnes contre les discriminations (loi 90-602 du 12/07/1990 Art 12 de la déclaration universelle des droits de l’homme 1948 Droit hospitalier ordonnance du 24 avril 1996	Elle rappelle le droit des usagers	Non discrimination Prise en compte de la souffrance Droit à l’information Participation aux choix de prise en charge Consentement de la personne Exercice des libertés individuelles Respect de l’intimité, des croyances, de la vie privée Exercice des droits de recours	Cette charte va plus loin que la loi 2002-2, elle s’adresse à tous les citoyens et pas seulement aux personnes vulnérables
Le contrat de séjour	L 311-4 2^nd alinéa conclu entre usagers et institutions	Il définit les objectifs et nature de la prise en charge ou de l’accompagnement de la personne	Détaille la liste et nature des prestations offertes ainsi que le coût prévisionnel	Ce n’est pas la première fois qu’on trouve dans le social cette notion de contrat (RMI, contrat jeune majeur)
La personne qualifiée	Art L 311-5 (article 9)	La mise en œuvre d’un contrat peut être inégalitaire, cette personne sera une aide pour compenser les inégalités éventuelle, prévenir les contentieux, aider les personnes à un accès plus facile au voie de recours	Liste établie par le préfet et président du CG	Entre le conciliateur et le médiateur plus proche du défenseur des enfants
Conseil de vie sociale	Art L 311-6 (article 10)	Il est constitué de représentant du personnel, des usagers et de l’organisme gestionnaire. Il permet de sortir d’une logique repliée sur l’établissement et prendre mieux en compte le projet de vie et d’animation à promouvoir dans l’établissement.	il se substitue au conseil d’établissement, c’est une instance consultative dédié aux usagers, il donne son avis sur le contenu du règlement de fonctionnement, du projet d’établissement	Difficultés de mise en place selon les usagers accueillis ou services (pas de point de fixe d’intervention) autres formes de participation ont été mis en place
Le règlement de fonctionnement	Art L311-7 (article 11)	Il est construit autour des droits et devoirs des usagers, droits et devoirs nécessaires au respect des règles de vie collective au sein de l’établissement ou de services	comporte des dispositions obligatoires p117	Durée de vie de 5 ans
Le projet d’établissement	Art L 311-8 (article 12)	Il détermine le projet de vie et d’animation de l’établissement ou service Il se fonde sur les valeurs et anticipe les changements nécessaires	Il précise les modalités d’organisation et de fonctionnement	Durée de vie 5 ans Obligatoire Art 79 fixe à un an le délai de mise en place

Le droit au rapprochement familial

Ce n’est pas un 8^ème outil.

Art 13 L311-9 recyclage de l’art 134 de la loi 98-657 du 29/07/1998 relative à la lutte contre les exclusions qui complétait l’article 3 de la loi 75-535 du 30/06/1975

Ne pas séparer les fratries et tout mettre en œuvre pour les rapprocher en cas de séparation

Les sanctions

Refus d’autorisation et de renouvèlement

Retrait d’habilitation lié à des écarts entre le projet et l’activité réelle

Fermeture si danger ; lorsque la santé, la sécurité ou le bien être physique ou moral des personnes bénéficiaires se trouvent compromis

Les autorités ayant délivré l’autorisation peut intervenir en préventif d’injonction d’y remédier pu désignateur d’un administrateur provisoire

Sanctions pénales infractions aux articles L311-11 L 311-9

Protection juridique aux salariés qui auront témoignés de mauvais traitement ou privations infligées à une personne accueillie.

Aide les personnes victimes de discrimination à faire valoir leur droit à la différence et leur droit à la reconnaissance de leur citoyenneté

6 Articulation : planification – autorisation – financement

La loi du 30 juin 1975 sur le plan de planification prévoyait des schémas mais c’était très théorique. S’il existait des schémas ils étaient peu nombreux, n’étaient fait aucun avec la même méthodologie.

La loi 2002-2 rénove la planification (art L 312-4 et L312-5) elle dit que les schémas doivent s’articuler entre eux, le contenu doit être précisé et ils ont un caractère opposable.

Les schémas dans le sanitaire devaient résorber les excédents dans le médico social ils doivent accompagner en rationalisant l’offre.

Sur le plan de la planification la loi 2002-2 mettait en Co-pilotage le président du Cg et le préfet à l’établissement des schémas mais la loi aout 2004 et février 2005 mis le PCG chef de file. Le schéma doit être départemental avec validation du CROSMS. Il faut que tout le monde travaille en concertation dans le même sens.

La loi du 30/06/1975 ne prévoyait aucun lien entre schéma et autorisation – donnait l’accord de fonctionner sans attribuer les moyens, le premier arrivé était le premier servi (pas d’appel d’offre) et l’autorisation était donné à vie.

Afin de palier à ces 3 inconvénients la loi 2002-2 a mis en place 5 dispositions :

Le CROSMS comité régional de l’organisation sociale et médico sociale

La loi du 4 mars 2002 a transformé le CROSS (comité régional de l’organisation sociale) en CROSMS

Les compétences du CROSMS outre qu’il donne son avis sur les autorisations de création de transformation, et d’extension des structures a des compétences plus diversifiées que le CROSS, 4 grandes missions

7 L’évaluation (interne externe)

La loi du 30 juin 1975 ne prévoyait rien non plus, divers signes ont permis de voir se profiler cette évaluation : décret 27 octobre 1989 réforme les annexes XXIV et qui oblige à construire un projet individualisé, la prestation spécifique dépendance loi du 27 janvier 1997 qui donne les conventions pluriannuelles avec le respect d’un cahier des charges, le référentiel angélique, la loi du 1 aout 2001 LOLF qui définit les modalités selon laquelle le parlement autorise les dépenses de l’Etat ;

La loi 2002 2 (art L 312-8) dit les établissements doivent procéder à l’évaluation de leurs activités et qualités des prestations, les résultats de cette évaluation interne doivent être communiqués tous les 5 ans à l’autorité ayant délivré l’autorisation, une évaluation externe aura lieu tous les 7 ans par un organisme tiers.

La CNESMS conseil national d’évaluation sociale et médico sociale valide les procédures, référence les bonnes pratiques professionnelles et donne un avis motivé sur les structures habilitées à pratiquer l’évaluation externe.

8 Les financements et les contrôles

La loi 2002-2 n’amène pas de changement sur la régulation des enveloppes financières.

On trouve une modification dans l’organisation du financement :

Avec la création du CNSA qui réparti les enveloppes au niveau régional puis départemental

Plus d’autorisation tacite budgétaire, le budget doit être déposé avant fin octobre et sera approuvé avant fin mars

C’est le décret N° 2003-1010 du 22/10/2003 relatif à la gestion budgétaire, comptable et financière aux modalités de financement et tarification des établissements et services sociaux et médico-sociaux

Il décline la forme de présentation du budget et les documents devant être fournis, les modalités de transmission et procédure d’acceptation.

La diversification des modes de tarification sont définit par plusieurs articles de la loi et parfois des lois antérieures comme celle du 20/7/2001 pour l’APA et les EHPAD

La loi règlemente les contrôles en définissant le contenu de ces contrôles, l’organisation des modalités de contrôle et organisation des fermetures selon le type d’établissement.

9 La qualification des professionnels

Prévue par l’article 15 de la loi 2002-2

Un beau cadre institutionnel ne suffit pas, il faut de professionnels en nombre nécessaire et qualité.

Les pratiques professionnelles évoluent au profit des préoccupations en lien avec la 2002-2

Annexes : Loi N°75-535 du 30 juin 1975 version initiale et version modifiée : état en novembre 2000 – loi N° 2002-2 du 2 janvier 2002 rénovant l’action sociale et médico-sociale. – dispositions institutionnelles issues de la loi N° 2005-102 du 11 février 2005 – répertoire des décrets, arrêtés et circulaires d’application de la loi n° 2002-2 du 02 janvier 2002 – intervention de Jacques Barrot (1996) – allocation de Dominique Gillot (2000)